民众对政府的“行政保密”拥有怎样的知情权

徐 贲

据哥伦比亚广播公司（CBS）报道，2012年早些时候，美国总统奥巴马已签署秘密指令，授权中情局（CIA）等机构支援叙利亚反对派推翻巴沙尔政权。美国媒体报道这项“国家机密”，除了提及美方人员正与中东盟友合作等行动和提供“非杀伤性援助”外，未见涉及这些行动的具体内容。

美国媒体既有责任保守国家秘密，又有义务不让这一秘密本身成为秘密，这体现了美国人在政府和国家权力应该如何“行政公开”问题上的一些公共伦理共识。

在美国，在对内和对外事务的“公开性”（publicity）上存在着双重标准，民众对于对外事务的“保密”远比对内事务的要能理解和接受。这是因为，对内事务涉及美国的公民，而公民本身是一种具有排外性的身份，公民的权利、福利都是特别保留给“自己人”享受的。在美国，民众普遍认为政府无权秘密监视公民的行踪、交往通讯、以族裔划分为目标的监视等等。但他们对中央情报局在世界其他地方的类似行为则抱理解的态度。美国政府在“秘密行动”问题上，尊重美国公民的权利超过外国人，这不一定是出于政治家们的伦理考量，而是因为美国公民手上有选票，而外国人则没有。

在国内事务中政府行为要充分公开、透明，这是民主政治的一个重要原则。然而，政府事实上不可能在所有的事务上都做到公开而没有秘密。政府的行为常常会有不公开的合理理由，需要行政保密（administrative secrecy），例如，政府的某些政策可能是尝试性的，充分透明会使尝试阶段的政策夭折，而且，有时候政策或决定提前曝光，就会失去“冲击效用”，削弱行政的有效性。

因此，在许多具体的事情上，民众要求政府行为公开，与其说是一种绝对的政治要求，不如说是一项原则性的伦理准则。对公开的政治要求会由于具体情况而因事而异，但是，对公开的伦理要求则是一个普遍、根本的原则。因此，如果政府在某一件事情上实行保密，它必须告诉公众保密的理由是什么，而政府为其秘密行为提出的理由必须是可以在社会中公开谈论的。政府有权对某些事情保密，但它无权对它保密行为的理由实行保密。

在一个重视个人隐私的社会里，会有一些保密行为。对这些行为，也同样必须贯彻保密行为的理由不得保密这一原则。例如，医生为病人的病情保密，律师为委托人的私人信息保密，但保密的理由却是公众有权知道的，也是可以公开讨论的。公众的知情权不涉及病人或当事人的具体情况，但他们有权知道医生和律师在保密问题上的伦理立场与理由。因此，不对保密的理由进行保密，这应该在民主国家里成为一个同时在政治生活和社会生活中都起作用的公共伦理原则。

在不民主的国家里，政府有许多事情都对民众保密，不仅如此，它还不告诉民众为什么这些事情需要保密。它的态度是，我不告诉你，这就是理由，你不需要知道别的理由。在民主国家里，政府可以对民众说，我不告诉你，但它不能对民众说，你不需要知道理由。需要不需要理由得由民众而不是政府说了算，而民众如果不是对公共事务漠不关心，他们是会要求一个理由的。

政府不告诉民众保密的理由，经常是因为没有一个放得上桌面的理由。政府不是一个抽象的感念，政府是由官员来代表的。和民众一样，官员是有个人利益的普通人，他们对一些事情保密，常常是因为他们的利益与民众的并不一致，他们不愿意让民众看到这种利益的不一致，所有就把一些实情当作“秘密”隐藏和保护起来。

英国19世纪改革家和废奴主义者亨利·沃德·比彻（Henry Ward Beecher） 说过，“知道一个人有秘密，就已经知道了这个秘密的一半”。民众并不是傻子，他们知道当官的有秘密，就已经知道了这些秘密的一半，他们坚持要知道的是秘密的另一半。例如，民众要求官员公开他们的收入和财产，官员不肯照办，民众不是不知道为什么。就算官员有理由对自己的收入保密，但这个理由本身却不应该是秘密的。

在官员收入公开的问题上，民众有二个方面的知情权。第一，知道他们的收入情况，第二，在他们不愿公开的情况下，知道他们保密的伦理理由是什么。一个好的制度会满足民众第一个方面的知情权（第二个方面也就自动不成问题了），一个次好的制度中至少会尊重民众第二个方面的知情权。如果一个制度对民众这两个方面的知情权全都置之不理，那就一定不是一个好的制度。