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民主改变腐败的“主管-代理困境”

民主改变腐败的“主管-代理困境”

徐 贲

 

最近,有一篇《“打虎”中屡次反转的庆亲王》的文章提出,庆亲王因贪腐饱受诟病,行政能力也不出色,但是,慈禧看中他政治上的“忠诚可靠”。“老庆‘大事不糊涂’,他做事‘荣辱忽焉,皆在圣意’。在关键时刻,总能坚定地选择站在太后一边”,因此,慈禧对庆亲王的贪腐眼开眼闭,最后让他有机会断送了满清政权。

读这样的文章,难免让人心生疑惑。文章显然是从庆亲王贪腐损害清王朝的根本利益来立论的。然而,以今天的眼光来看,历史上出了庆亲王这样的人物,加速腐朽不堪的清王朝灭亡,中国得以朝前发展,这不是一件好事吗?再说,清王朝的根本利益不就是慈禧的利益吗?慈禧容忍庆亲王的贪腐,对我们今天认识腐败,意义到底又在哪里呢?

历史的类比难以为我们今天从理论上认识腐败的权力逻辑提供帮助,而国外学界一些现有的腐败研究则可以帮助我们认识这一逻辑,也让我们能更好地看清晚清或其他特定环境下腐败的一些共同特点。在这些理论中,有一种叫“主管-代理困境”(principal-agent dilemma)的解释模式。

 

一  反腐败的“主管-代理困境”

 

“主管-代理困境”是美国政治学家爱德华.班菲尔德(Edward C. Banfield)在《政府组织中的腐败特征》一文中首先提出来的,后经其他研究者的调整或扩充,成为分析腐败和反腐的一个常用模式。[1] 这个分析模式被用于多种不同的主管-代理关系,如公司经理(代理)与股份持有人(主管)、非民主制度中的任命官员(代理)与高层统治者(主管)、民主制度中的当选官员(代理)与选民(主管)等等。

“主管-代理困境”是一种从利益和功利关系来分析腐败或反腐的方式。在慈禧与庆亲王的关系中,慈禧是“主管”,庆亲王是“代理”。代理是替主管办事的,但是,代理经常以自己的利益而非主管的利益为优先。主管与代理不仅利益不同,而且信息也不对等。代理很清楚自己是在为什么目的办事,但是主管却不总是能确定代理在为自己的利益办事。所以主管经常是既要利用代理,但却又不能对他完全放心。

美国经济学家和政治学者罗伯特·克里加德(Robert Klitgaard)在《遏制腐败》一书中指出,用主管-代理困境分析腐败是基于这样一种基本的自私人性考量:“代理如果觉得腐败对自己利大于弊,他就会腐败”。 [2] 腐败是一种个人对利害权衡的结果。一个官员有腐败(受贿)或不腐败的选择。如果不腐败,他能得到一份回报(工资收入和待遇),他还能享有清廉的道德满足。如果腐败,他可以从受贿捞到油水(油水当然有大有小),但也冒着因贪腐败露而丢官的风险。而且,他还得为贪腐付出道德恶名的代价。

克里加德指出,贪腐者愿意冒什么风险或付出什么道德代价,取决于他的道德和文化标准,也取决于“他的同伴或同事是怎么做的,……他如果身处于腐败文化之中,又不择手段,那么,腐败的道德代价对他来说可以接近于零”。[3] 也就是说,他根本不会在乎什么恶名不恶名。腐败的官员往往把贪腐败露和被惩处当作最大的危险和代价, 惩处可能包括丢掉薪俸或工作、名誉扫地等等。决定一个官员不贪腐的经常不是道德觉悟,而是“得不偿失”的利益考量,这是“代理”对腐败问题的基本思考方式。

然而,“主管”一方对待腐败则另有其他考量因素。首先,主管必须尽可能真实地了解代理究竟是在尽力为自己办事,还是在暗中谋取私利。代理谋取私利有时会给主管带来“负外部效应”(negative externalities),使主管的利益“受损”。严重的受损会令主管威信扫地、损失进项、无法进行优胜劣汰的选拔,乃至丧失政权(亡党亡国)等等。克里加德指出:“如果在现实生活里存在腐败,那么主管便无法断定代理所做的事情有多少是为他在尽力。要更好地弄清楚代理到底在干什么,主管需要付出相当的代价。”[4]

这就有了主管-代理困境的第二个的问题:他们所掌握的情况信息是不对等的。主管不能相信代理所说的话,因为代理会谋取私利而误导或隐瞒主管。越是能力强的代理越是有可能这么做,巨贪的官员经常是一些能吏。主管很清楚这一点,所以他在任用代理时必须随时在要“诚实”一些还是要“能干”一些之间进行权衡。主管有自己的权力利益,为了稳固权力,他需要反腐。但是,他真正在意的并不是官员的道德纯洁,而是保证自己的统治利益。克里加德指出,只要官员腐败不直接有损于主管的统治权力利益,主管所做的无非只是根据具体形势需要,调整“最佳代理办事行为和最合适程度腐败行为”之间的孰轻孰重。[5]

慈禧和庆亲王之间的主管-代理困境是很明显的。慈禧需要庆亲王,庆亲王做事“荣辱忽焉,皆在圣意”,在关键时刻,总能坚定地选择站在慈禧一边,无论发生什么坏事,庆亲王总是为撇清慈禧与坏事的责任而效力。慈禧因此可以容忍庆亲王的适度腐败。只是在庆亲王“最佳代理办事行为和最合适程度腐败行为”之间的平衡被破坏,损及大清国(也就是慈禧)的根本利益时,慈禧才会对他反腐。例如,庆亲王将120万两黄金送往东交民巷英资汇丰银行存放,御史蒋式瑆得知后,上奏朝廷,还捅给了报馆,事情闹大了,有损于大清王朝的统治权威,慈禧于是下令调查。又例如,段芝贵以重金购得歌女梁翠喜献给庆亲王之子载振,后又向庆亲王本人巨额献金,买官当上黑龙江巡抚。御史赵启霖闻讯后,上奏弹劾。这事也损及大清国的颜面,慈禧这才下令调查。庆亲王不是慈禧的政敌,慈禧还用得着庆亲王。所以,她对庆亲王的反腐只是做给旁人看的,当然,也是在提醒庆亲王,不要忘记谁是主管,谁是代理,也不要以为主管和代理的信息不对等就放肆胡来,毕竟还有言官御史会向她这个主管随时报告。

主管必须让代理得到好处,这样代理才能出力为他办事。但是,主管又不能由着代理为所欲为,不仅私下里大捞好处,而且弄不好还会喧宾夺主、独自坐大。专制统治的主管对官员腐败并不会采取“零容忍”的做法,因为对零容忍会使主管无能人和可靠之人可用,因而损害自己的利益。为了自己的利益,主管会在他认为是适度的范围内对一些代理的腐败眼开眼闭。庆亲王一文中说,“‘政治忠诚’成为晚清第一贪奕劻贪腐护身符”,应该就是这个意思。或者可以说得更明白一些:就算慈禧对庆亲王进行反腐,那也不过是一个腐败权力的反腐。

最高位的主管并不需要自己清廉贤德、没有私心、一心为民,才会时而有所整顿吏治、革除腐败的行动。1975年,菲律宾国税局陷入塌方式腐败(勒索和受贿),马科斯总统任命以清廉和能干闻名的法官普拿纳(Efren Plana)到那里去反腐,普拿纳大刀阔斧,许多国税局官员应声落马。克里加德指出,普拿纳的反腐几乎完全维系在他一人身上,他一离任便无以为继。后来马科斯总统把亲属安插到国税局,“有人甚至认为马科斯通过国税局高层不断小额支取他的竞选费用”。当然,这不等于说普拿纳法官的反腐是没有意义的。克里加德指出,有人认为“如果不能改变制度结构或社会价值观,那么对腐败就无计可施”,“虽然这样的看法有些道理,但是,值得庆幸的是,普拿纳法官并没有屈服于这样的看法。在一个腐败的社会里,在国家领导本身就腐败的情况下,他接受了任务,到一个腐败的组织去担任最高督导。他可以很容易地说(也可以理解),这是做不成的事情。但是,正因为他没有这么想,他遏制腐败的工作才取得了很多成就”。[6]

任何情况下的反腐都不是一件坏事,然而,在官员(代理)只是产生于上层任命的制度中,主管对一些代理的反腐不得不依靠另一些特别清廉的少数“特别代理”。菲律宾的普拿纳法官或者大清帝国的御史蒋式瑆和赵启霖都是这样的特别代理。单凭他们的力量,反腐的作用和效果只能是非常有限的。

 

二  反腐主管不一定“白莲般纯洁”

 

主管为了遏制代理人的腐败,往往诉诸两种不同措施的反腐。第一种反腐采取的是功利和实用主义的措施。它并不把腐败视为一种道德之害,而是从某个或某些统治者的最高权力利益出发,在挑选和任用代理(官员)的时候,以“忠诚度”加“能干”为首要考量,对官员同时提出“诚实”和“能干”的要求,并在二者不可兼得的情况下,根据需要决定孰为优先。[7]

主管挑选和任用代理时需要“任人唯才”和“任人唯贤”的标准,然而,这两种标准并不总是一致的。英国政治学者,公共管理专家凯顿(Gerald Caiden)在《公共服务的伦理》一文中指出:“为了去除同党分赃制度的弊端,而代之以择优选拔人才,很容易误以为聪明人就是有道德之人。”凯顿指出,“在反腐中,主管会更注重‘忠诚’和‘可靠’,而牺牲掉一些技术性的能力。”凯顿还指出,代理的腐败主要受三个因素的影响:一、大权独揽,二、任意处理,三、无行为责任。他从这三个因素得出一个关于腐败的公式:腐败 = 大权独揽 + 任意处理 - 行为责任。[8] 这三个腐败因素都关乎代理所拥有的权力,这个权力是无制衡和无监督的。反腐要求权力制衡和监督,但这种制衡和监督都只是来自主管,而非公众。同样,代理的行为责任也只是指对主管的责任,并非真正要求他对公众负责。

第二种反腐采取的是提升道德的措施,这是一种针对道德堕落、价值观混乱和信仰丧失的反腐。这种反腐强调的是教育和重建价值规范,而不仅仅是任命、上司监督、纪律惩戒等等。凯顿在《官僚制度比较》一文中呼吁从两个方面来树立新的官员道德。“一、公共官员需要洗心革面,不应该谋取私利,而应该真正成为人民的公仆。……二、让新道德产生遏制腐败和‘官僚腐朽’的作用。”[9]

然而,提升官员的普遍道德不仅需要道德说教,更需要有真实可信的榜样。不过,即使有这样的榜样,道德呼吁能否真的普遍提升官员们的道德素质,从而起到遏制腐败的实际作用,也是非常可疑和难以确定的。有一句颇富道德理想主义的话,叫“榜样的力量是无穷的”。但从提倡学习英雄人物或模范典型的实际作用来看,“榜样的力量是有限的”似乎是一个更符合现实情况的总结。而装模作样地学习更会给官场和社会带来普遍的道德虚伪和犬儒主义。

政治学家卡拉基(Thomas M. Callaghy)在《扎伊尔的国家-国民沟通》一文中提供了一个似乎具有普遍意义的“道德教育难以遏制腐败”的例子。1970年代,面对国内普遍存在的腐败现象,扎伊尔国家领导人提倡树立国民新伦理,它以蒙博托总统的光辉思想——蒙博托主义——为精神指导。扎伊尔全面开展道德提升运动,每个月都有好几次群众集会,人们唱歌、跳舞,落实1974年由扎伊尔文化艺术部所制定的教育政策:“爱国和革命歌曲……包含扎伊尔国家向导(蒙博托)的教诲和他的核心思想,歌颂他取得的成就。欢乐地歌唱向导的名字,向他致敬,表达扎伊尔人民对他的感激。”[10]

然而,这场轰轰烈烈的道德运动却收效甚微。克里加德在《遏制腐败》一书里援引了两位研究者对扎伊尔的观察,其中一位叙述了他在扎伊尔的观感:“许多参加集会的人都并不情愿,和大多数扎伊尔人一样,他们对这一政策的发起和实行都抱犬儒主义的态度。”另一位则指出,蒙博托政权的道德提升运动实际上是在掩盖这个政权本身的不诚实,“(扎伊尔)人民没那么容易上当受骗”,“事实上,党提出的所有意识形态口号都与现实不符。”[11]

蒙博托(1930-1997)在扎伊尔搞的是个人崇拜的统治。他的名字便是这种统治的象征。他原名是约瑟夫-德西雷·蒙博托(Joseph-Désiré Mobutu)。1972年1月10日他为自己改名为蒙博托·塞塞·塞科·库库·恩关杜·瓦·扎·邦加,恩格班迪族语的意思为:“以耐力和毫不动摇的意志,从征服走向征服,在身后留下一片火海的无敌战士”。他通过政变上台,1965年至1997年期间曾担任刚果民主共和国总统(1965年-1971年)和扎伊尔共和国总统(1971年-1997年),前后长达32年之久。后来在第一次刚果战争中被推翻,1997年病死于摩洛哥。蒙博托在任上以腐败、裙带关系及在任上侵吞40亿至150亿美元而臭名昭着,更一度乘协和飞机赴巴黎购物。在主政国家三十余年间,蒙博托有“典型的非洲独裁者”之称。

扎伊尔的蒙博托总统和菲律宾的马科斯总统都以腐败闻名,大清国的慈禧也差不多。像这样的主管们,他们反腐都是为了稳固和加强自己的政权,也都取得了一定的成绩。正如克里加德所说,只要主管有意愿反腐,瞄准了对象,反腐的政策都会有一些成绩,“无需以政治领袖具有白莲般纯洁的道德为条件”。[12] 他们的反腐也都能让一些民众因眼见平时作威作福的官员倒霉落马而觉得解气或痛快,然而,在这类主管推动下的“反腐”却永远只能在一种本身不受权力制衡和监督的“主管-代理”关系中进行。这是一种以稳固统治者权力为最高和最终利益的“主管-代理”关系,它的反腐是有条件的——必须在反腐对统治者的利益有帮助和有效用的情况下,才会有一定限度的反腐,不管它嘴上怎么说,它永远都不可能是“零容忍”的。

真正的反腐,那种以接近零容忍为目标的反腐只能在民主的“主管-代理”关系中实现。在民主的“主管-代理”关系中,主管是人民,更确切地说,是选民。当选民按照自己的利益选择(选举或罢免)官员的时候,他们会清楚表明自己要争取的合法利益,而无需装模作样地标榜某种道德高尚的主义。民主制度中的主管不是抽象的“民意”,而是具体的“选票”,正如美国政治学家詹姆斯·伯恩斯等人在《人民的政府》一书中所说,民意不能代替选举,“面对一张选票,选民必须把意见转化为就人物和政党的具体决定。他们必须决定什么重要,什么不重要。因为民主不止是发表观点,不止是反映意见,民主更是选择。”[13] 这是一种由公民们公开进行的集体选择,不是由一个人或少数人在密室中作出的选择。它的基本原则就是公开和诚实。它按民主的程序和规则——接受多数人的决定,保护少数人的权利——定期进行,一旦发现是错误的选择,便按同样的程序和规则予以纠正。

民主选举的选择不仅是在不同候选人之间进行,而且也是在每个候选人的“诚实”和“能干”之间进行。对后一种选择,选民们的标准几乎从来都是诚实比能干更重要。这倒不一定是因为他们普遍比不能自由选举的人民更加诚实,而是因为,不同政治观点的选民们,就算他们有的不拿“诚实”来要求自己支持的某位候选人,不支持这位候选人的其他选民也还是会拿“不诚实”来作反对他的理由。诚实因此成为一种对候选人的必要的,行之有效的资格标准。这个标准不只是来自选民们的个人诚实素质(这个当然也很重要),而是来自不同人群在民主体制中形成的对不诚实的互相监督。这是只有民主制度才能有效遏制政治人物腐败的根本原因。虽然选民们对不同候选人的选择是实用主义的,但由于他们对所有候选人都有同样的诚实要求,所以在基本的公共道德上最大程度地限制了所有当选官员的贪腐可能。



[1]  Edward C. Banfield, “Corruption as a Feature of Governmental Organization.” Journal of Law and Economics 18 (December 1975): 587-605.

[2]  Robert Klitgaard, Controlling Corruption. Berkeley, CA: University of California Press, 1988, p. 69.

[3] Robert Klitgaard, Controlling Corruption, p. 69.

[4] Robert Klitgaard, Controlling Corruption, p. 70.

[5] Robert Klitgaard, Controlling Corruption, p. 73.

[6] Robert Klitgaard, Controlling Corruption, p. 67.

[7] Robert Klitgaard, Controlling Corruption, pp. 74-75

[8] Gerald E. Caiden, “Ethics in the Public Service: Codification Misses the Real Target.” Public Personal Management 10 (1981): 145-152.

[9] Gerald E. Caiden, “Comparative Bureaucracy.” In Krishna K. Tummala, ed. Administrative System Abroad. Washington, D. C. University of America Press, 1982, pp. 20-21.

[10] Thomas M. Callaghy, “State-Subject Communication in Zaire: Domination and the Concept of Domain Consensus.” Journal of Modern African Studies 18 (September 1980, pp. 471, 477, 479.

[11] Robert Klitgaard, Controlling Corruption, p. 92

[12] Robert Klitgaard, Controlling Corruption, p. 91.

[13] James M. Burns, J. W. Peltason, Thomas E. Cronin, Government by the People. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1984. 译文引自《美国式民主》,谭君久等译,中国社会科学出版社, 1993年,第335页。

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