宪政需要怎样的制度守护

徐 贲

宪法的制定并不能自动回答“人民应当如何治理他们自己”的问题，因为宪法功能不是指示如何民主治理，而是规定如何限制治理的权力。

对于任何一个宪政体制来说，最终需要依靠什么力量来维护和守护——是靠国家所倡导的某种国民德性，还是靠体制本身包含的权力制衡——是一个至为关键的问题。这是因为，宪政是一个共和的形式，而共和本身是非常脆弱的。如果缺乏有效的守护力量，共和无一例外会走向腐败，并在腐败中蜕变成为专制。

1787年夏天，美国革命赢得独立后的第11年，在费城召开了制定美国联邦宪法的会议。在这之前，美国有一个邦联，也有一个“邦联条款”，但是邦联条款建立的只是一个脆弱的友好联盟，而不是一个全国性政府。就政治体制而言，在美国革命以后的11年间，美国人并没有确定他们要建立一个什么性质的国家。费城制宪会议产生了一部宪法，更重要的是，它建立了美利坚合众国的宪政共和制度。本杰明·富兰克林在1787年9月离开费城制宪会议最后一次会议时，碰到一位妇女。“富兰克林博士，你们给了我们一个什么样的政府?”她问道，“共和制还是君主制？”“共和制，夫人，”富兰克林答道，“如果你们能够守住它的话。”

  制宪会议只是“制定”了一个共和，而不是“建立”了一个共和国的实体，只有守住共和，共和国这个实体才算建立起来。但是，问题是，如何守住共和？守住什么样的共和？又由谁来守住共和？共和制能否在美国成为一个现实，要看“你们”能否守住它，这个“你们”显然不只是那些参加制宪的少数精英。守住共和要靠民众，而这些民众首先又需要知道他们要守住的是一个什么样的共和，他们在接受一个为他们制定的政体的时候，是不是就已经有能力成为与之相符，并对它有守护能力的国民呢？如果成为这样的国民需要接受必要的教育，那么他们又从哪里去接受这样的教育呢？

对于今天的美国人来说，是否能够守住共和，守住怎样的共和，已经似乎不再是迫切的问题，这是因为，大部分的美国人是在自己并不知晓的情况下，降生到美国民主共和制度中来的。但是，200多年前，这个民主共和制度却面临着瓦解的威胁，造成这一威胁的不是君主的专制，而是得不到有效约束的民主。

美国民主共和的政体特征是，它既可以称为宪政共和制，也可以称为宪政民主制，这是一个代议制民主——或者用古典政治学用语来说，叫做共和政体——在这个共和政体下，人民并不实际制定法律，而是选择做这些事情的人。共和与民主融为一体，它的核心价值形成了一种对广大公民都有民主教育作用的道德生态。

但是，200多年前，在美国制定宪法的时候，这样一种道德生态的民主共和教育环境还没有形成。在当时，共和与民主之间甚至存在某种似乎难以调和的紧张关系。1786年岁暮至1787年初谢司起义造成的动乱和暴民恐怖是费城制宪会议的主要动因之一，也给当时美国人所理解的“民主”抹上了阴暗的色彩。在欧洲，共和被看作是君主制的对立面，但在美国，制宪和这之后的共和被当作是民主的对立面。麦迪逊在《联邦党人文集》第10篇中特别谈到，“纯粹的民主政体……成了动乱和争论的图景，同个人安全或财产权是不相容的。”他要求区别“民主政体”和“共和政体”，并把共和限定为一种“代议制的政体”。

宪法的制定并不能自动回答“人民应当如何治理他们自己”的问题，因为宪法功能不是指示如何民主治理，而是规定如何限制治理的权力，起不到“限制权力”作用的宪法不过是一纸空文。有论者这样解释美国的宪政制度：“开国先辈们选用了共和国这个名称，（而不用‘民主’），以避免与纯粹民主相混淆。在他们看来，民主政体意味着暴民统治。并且意味着让蛊惑人心之徒去吸引‘民众’。”所以，准确地说，“美国的制度不仅是一种民主制度，而且是一种宪政制度。这两个概念相互关联，但也有区别。民主制度涉及如何获得并保有权力，宪政制度则涉及如何限制权力。一种政体可能是立宪而非民主的，如17世纪的英国；也可能是民主而非立宪的，如伯里克利时代的雅典”。

从有约定的政府活动方式这个意义上说，一切政府都有一个章程，连不实行民主的国家也都有宪法。但宪政（立宪政体）具有特定的含义，它只是指一个对统治权力有明确的，公认的，并能有效起作用的政体。

由于美国宪法的设计者们想要限制的首先不是君主的权力，而是“暴民”的权力，因此，一直有人批评这是一部反民主、反对多数统治的宪法。从历史的角度来看，这个批评是准确的。但是，200多年后的今天，宪法设计时的原先意图已经不再重要。美国宪法防范暴民民主的意向贯彻在体制中（强势总统、二院国会、延缓民主决策），它的实际作用已经从遏制某一种专制权力（多数人暴政的专制），转化为对所有可能的专制权力的遏制（包括总统或国会）。从保护某些人（当时的有产阶级白人）的生存、自由、财产普遍化为保护所有人的生存、自由、财产。因此，从长远来看，这一制度对普遍人民遏制国家专制权力和保障公民利益是必要的。在这个意义上可以说，人民确实控制着国家政府，包括国会、总统，以至最高法院。制约和平衡权力对所有人和对共和一样，都是必不可少的制度保障。

  用设计宪法的办法来限制“纯粹民主”权力，在这样做的时候，美国的建国之父们已经对要守住什么样的共和有了某种回答——这个共和中的人民（包括他们的领导者）不是天使，而是受本能自私欲望驱动的普通人，如果没有国家权威的政府去管束，他们的自发行动会给人们的安全、自由和财产带来损害。用麦迪逊的话来说，“人民是一群野兽”，对这样的“兽人”能否进行自我治理是无法确定的，对他们的怀疑“像是阴霾一样挂在1787年制宪会议代表的心头”。对“人民之恶”而不是“人民之善”的基本评估，成为制定美国宪法的一个前提，它认为，那些由民选产生的公共官员一旦私欲膨胀，就就会与君王暴君和集权独裁者一样邪恶，因此建立一个好的、稳妥的、能够在这种邪恶全面发作之前就将它清除的制度便是至关紧要的，甚至是唯一可以靠得住的保证。

  这样的看法其实又包含着对“如何守住共和”的回答，守住共和的是确能对权力有效限制的制度，而不是共和制度中随时可能腐败的个人或众人。在这样的共和政体中，个人可以向它要求的自由和正义（个人权利）超过了他维护自由和正义的作为。人民得益于共和制度，超过了共和制度得益于人民。共和制度对人民的公民教育帮助人民去发挥再生和优化共和制度的作用。这样的制度理念虽然会有人提出政治学的置疑，但它的实践经验却可以成为一种有用的借鉴。